飞花辞树

我国城镇化质量不高突出表现在农业转移人口市民化滞后，人口城镇化速度远远慢于土地城镇化。2012年，我国按城镇常住人口计算的城镇化率达到52.6％，而按城镇户籍人口计算的城镇化率只有35.3％，二者相差17个多百分点。因此，我国实现现代化必须走新型城镇化道路，其核心是解决人的问题，有序推进农业转移人口市民化。有序推进农业转移人口市民化，有利于从根本上改善城乡资源配置，推进“四化同步”，富裕农民和繁荣农村；有利于推动经济结构转型和产业结构调整，使发展成果惠及广大群众；有利于加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化；有利于推动社会管理体制创新，推进城乡一体化发展。

党的十八大明确提出要“有序推进农业转移人口市民化”。这是符合当前我国城镇化发展特征的重大战略：

第一，农业转移人口已成为支撑我国城镇化发展的主要力量。农业转移人口已占到城镇常住人口的1/4以上，农业转移人口增长对城镇化率提高的贡献超过50%。

第二，农业转移人口流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。2011年举家外出农业转移人口3279万人，占全部外出就业农业转移人口（15863万人）的20.6%。

第三，农业转移人口在流入地居住趋于长期化。调查表明，农业转移人口在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的占到了40%，超过10年的约占20%，相当一部分已经成为事实“移民”。

第四，新生代农业转移人口市民化意愿强烈。他们中的多数人不具有农业生产的基本经验和技能，土地情结弱化，市民化意愿非常强烈。

第五，农业转移人口市民化的政策环境不断改善。特别是一些省份在省内加快推进公共服务制度和户籍制度一体化改革，为省内市民化奠定了基础。

第六，农业转移人口的文化程度和劳动技能不断提高，收入持续增长，市民化能力不断提升。随着劳动力结构性短缺矛盾的进一步突出，以及国家改善收入分配政策的实施，农业转移人口工资仍将保持较快增长。

预测显示，“十二五”期间，我国年均新增农业转移劳动力900万人左右，“十三五”期间700万人左右，2020-2030年间500万人左右。因此，从未来发展趋势看，农业转移人口存量和增量人口市民化的任务都很繁重，当前是推进农业转移人口市民化的关键时期。但是，必须看到，当前无论是体制机制还是发展模式，推进农业转移人口市民化都面临许多深层次的问题和矛盾。首先，农业转移人口在城镇落户定居存在一些不包容的制度障碍，农业转移人口难以享受到与市民平等的公共服务。其次，不均衡的发展格局也会阻碍农业转移人口市民化的进程，农业转移人口主要集中在东部发达地区和地级以上城市（均超过60%），导致大城市人口过于集中，中小城市和城镇发展不足，想吸引农业转移人口的地方引力不大，对农业转移人口引力大的地方又容纳不了，大中小城市和小城镇协调发展的格局一直没有形成。总体看，当前“半市民化”的城镇化发展模式下，人口布局和城市承载能力错位，使得大城市资源环境压力日益加大，农村财产处置的市场化机制缺失，市民化能力不足，内需潜力不能有效释放，已经难以为继。

党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。2013年12月召开的中央城镇化工作会议强调，推进农业转移人口市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。2014年7月30日公布的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。中央的决定和要求，为今后一个时期有序推进农业转移人口市民化指明了方向。

课题组认为，按照中央要求，当前有序推进农业转移人口市民化的总体目标是：总量平稳递增，布局合理均衡，服务可及均等，社会融合顺畅。在具体方式上，应以省内落户定居和公共服务均等化为重点，区分不同城市、不同群体、不同公共服务项目，有序推进。为实现这一目标，必须制定分步实施的战略方案：在“十二五”期间，重点是建立健全保障农业转移人口稳定落户就业和享受均等化公共服务的制度体系；在2020年前，全面推进农业转移人口市民化，除少数特大城市以外，基本实现自由迁徙，争取使一半的农业转移人口在城镇稳定落户，基本公共服务覆盖所有未落户的农业转移人口；到2030年，农业转移人口可自由在城镇落户并融入城镇，基本实现农业转移人口市民化。

根据上述有序推进农业转移人口市民化的战略方案，课题组提出以下政策建议：

一是继续把扩大农业转移人口就业放在突出位置，着力推进高新技术产业和劳动密集型产业均衡发展，重点发展服务业，培植就业新的增长点；促进中小企业发展，增加就业机会；城市发展政策要增强对农民工就业的吸纳和保障能力；在信贷、税收、用地等方面实施优惠措施，扶持农民工返乡创业，以创业促就业，推进农村劳动力就近就地转移。

二是加强技能培训和职业教育，鼓励参加培训的农业转移人口经过考核鉴定获得培训合格证书、职业能力证书或职业资格证书，以提升农业转移人口就业能力，以技能促就业。

三是按照与福利脱钩的原则推进户籍制度改革，逐步放开城市对外来人口的限制，吸纳农业转移人口变为真正意义上的市民；对于暂不具备落户条件或没有落户意愿的农业转移人口，实施居住证制度，梯度赋权。

四是完善农业转移人口随迁子女教育保障制度，制定以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，使农业转移人口随迁学龄前子女能够进得去、上得起、有基本质量保障；坚持“两为主”和“一视同仁”政策，全面解决随迁子女义务教育问题；探索完善随迁子女在当地参加中考、高考的相关政策措施。

五是保障农业转移人口平等享有基本医疗卫生和计划生育服务，合理调整基层医疗卫生机构布局，方便农民工在城务工期间就近就医和及时补偿；建立职业病防治专项基金，从源头上防控危害；加强基层计划生育网络建设，推进计划生育基本公共服务均等化。

六是建立全覆盖的社会保障体系，尽快实现工伤保险对农民工全覆盖；健全农民工医疗保障制度，试点建立省际新农合定点医疗机构互认制度协议的多种模式；提高养老保险对农民工的覆盖面；将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围；探索建立将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工逐步纳入同一体系的城乡一体的社保体系。

七是积极推进覆盖农业转移人口的城镇保障性住房体制改革，建立规范的租赁市场，拓宽住房供给的渠道，建立以租赁补贴为主的覆盖农业转移人口的住房保障体系。

八是推进农业转移人口市民化，要使享受基本公共服务与户籍脱钩，进城落户与是否放弃承包地、宅基地脱钩，必须充分尊重农民个人的意愿，不得强制或变相强制收回；推进城镇化健康发展，要坚持城市建设用地指标和转移支付规模与人口吸纳数量挂钩。

九是增强中小城市和小城镇对农业转移人口的吸纳能力，加大县城和重点镇的基础设施和社会服务建设投入力度，形成一批带动农村劳动力转移就业的公共设施建设项目。

十是完善中央地方事权合理划分的公共服务支出的分担机制，可以考虑最基本的公共服务完全由中央财政全部负担，如教育，尤其是义务教育和中等教育；就业、医疗卫生、养老保障等随着统筹层次逐步提高，中央财政也应该承担更大比例；在一些准公共服务和投资性福利项目方面如住房保障、社区服务等，地方政府可根据自身情况平稳推进。同时，可以考虑降低准入的行政法规壁垒，引入多元供给主体，实施科学监管，形成公共部门和民营部门等各种社会力量共同参与、规范竞争的格局。

（作者：国务院发展研究中心）