新乡土中国[020]第十三章 村务监督：武义模式元素之九

在人与人的沟通交流中，村级政权管理民主的问题一直是影响农村稳定的重要因素。如何有效地监督“村官”，在村民委员会成立以后，就成了一个引人注目的问题。武义县后陈村在全国第一个创造性地成立了与村党支部、村民委员会并列的“第三驾马车”——村务监督委员会，使农村的基层民主管理有了制度保障，实现了农村政治生态环境的良性发展。武义村务监督的制度创新，也就成了武义模式的一个重要元素。

一、村务监督：后陈村的制度创新

1．“后陈经验”的缘起：“村官”的腐化与上访事件的增多

近年来，随着工业化和城市化的快速推进，“村官”（村干部）手中掌握的权力资源越来越多，而约束村干部权力的制度和监督却十分薄弱。因村务监督缺失、民主管理不完善，侵犯村民权益的事件时有发生，村民集体上访事件增多，严重影响了农村社会的稳定和经济的发展，成为农村当前党群、干群关系紧张的主要诱因。

2001年至2003年，武义县纪委共立案查处农村党员干部147人，占查处总数的46．9％，仅2003年就查处40人，占查处总数的48％。象后陈村所在的白洋街道，该街道有５９个村庄社区，仅2003年就查处了5个村支部书记、村主任，其中还有一人被判刑。尽管严厉查处，村干部仍“前腐后继”、不断因经济问题翻身落马。白洋街道原党委副书记、纪委书记徐向阳在与笔者的访谈中，谈到了当时的情况：（图70：央视记者采访徐向阳）

 白洋街道在武义县所有乡镇中区位最好、交通最便利，是省级开发区，近年来因为工业发展征用土地，不少村庄获得了大量的资金，土地资源变成了货币资本。村民认为，这些财产是全村共有的集体财产，不是村干部个人的财富。针对村干部违法乱纪、滥用手中职权进行贪污腐败的行为，老百姓意见很大。他们说：“这钱是我委托你管的，你怎么能乱用呢？”于是就造成很多上访现象。我们乡镇基层干部面对老百姓提出的问题感到非常非常棘手。村民的利益我们肯定要保护，他们的诉求我们要支持。但我们在没有查到确凿证据以前，还是要保护村干部，村里大量的村务工作还要依靠村干部去做。下面一来信，我们就去村里查。村干部就会说，“你们不相信我们？我们干脆不干了。”一方面，村干部意见很大。另一方面，群众说你们官官相护，我们来上访，你们不解决。你不解决我们就到县里，再不解决我们就到省里，甚至到北京。其实，群众的上访，表明了一种民间的、自发的村务监督制度已经形成。他们抓住村干部的问题，找几个挑头的，去诉求民主的权利。这是明摆着的现实，我们不可能去压制它。因为没有必要的监督制约，造成村干部纷纷落马，包括一些原来廉洁守纪的党员干部。我们在一线的乡镇干部就象救火队，焦头烂额，那里上访，那里出了问题就往那里去查。我们乡镇干部就是在干群关系紧张的夹缝里求生存，两边都不是人。后陈村的问题特别严重，前后两任村领导都是因为经济问题而下台或是被查处，群众上访接连不断，矛盾十分尖锐。现在，随着新农村建设的推广，很多村子也出现了象后陈的情况，如果没有监督的机构，肯定会出现很多问题。当时因为缺乏民主管理，我们街道很不稳定，经济社会的发展受到了严重的影响。有的村整个都是你争我斗的，都是不断上访的，村干部哪还有心思去做工作啊？后陈不断上访，对邻村也有影响，邻村也开始动起来。不要说正常的工作，连一些突击性的工作，如征用土地，街道都不敢去做。村干部也回避，驻村干部也不敢动员。我们白洋街道2003年一年就被查处了五个村的主要领导干部，占到我们辖区总数的五分之一啊！街道党委年终时开会时，觉得问题很严重，形势十分严峻。于是，我向县纪委主动请缨，希望上级给予支持和帮助。我们街道只是县里的一个缩影，县里其他乡镇也和我们街道一样，问题很多，上访不断。于是，我们在加强村干部的监督管理和廉政建设方面的愿望和县纪委不谋而合了。

针对村官腐败和群众上访不断的问题，武义县委决定把村务公开民主管理工作的机制和制度建设作为2004年重点工作，并选择问题较多、矛盾复杂、干群关系紧张、当时上访量居全县第一的白洋街道后陈村开展试点。

后陈村毗邻县城，347户888人，村集体经济主要来源为沙场、茶叶园、鱼塘发包和集体房租。从2000年以来，因为省级高速路和武义县开发区征用后陈村的土地，该村有土地征用资金的收入1000余万元。

由于财务不公开，管理不民主，导致了前些年后陈村各种矛盾重重，村民和村干部的矛盾升级，村民上访不断，甚至发生把派出所来执行公务的警车掀翻的冲突，成为远近闻名的“问题村”。前后两任村支书都是因为经济问题而下台或被法办。武义推行村务监督制度的实践，就是从这里开始的。

2003年11月，武义县白洋街道的工办副主任胡文法临危受命，到后陈村兼任村支书。为医治后陈村财务问题混乱的顽疾，受群众自发组织开展村务监督的启发，胡文法到后陈村办的第一件事就是建立了一个村民财务监督小组，对村两委的每月财务支出进行审核签字。这成为后来村务监督委员会的雏形。

2004年2月，由武义县纪委宣教室牵头，白洋街道协助，成立专题调研组，在白洋街道后陈、西田畈、西村、下埠口等村就村务民主管理方面存在的问题开展调研。通过召开村两委成员座谈会，查阅村有关管理制度，了解村民对村务民主管理方面的意见建议，分析街道近年来部分经济发展较快村的村干部在廉政方面出问题、干群关系紧张的深层次原因，找准试点工作的切入点。在调查中，县纪委白洋街道宣教室主任钟国江打算在后陈进行试点，推动“村官廉政工程”，并在全县开展一次农村党员干部的“廉政教育活动”，梳理有关的村务公开管理制度，加强对农村党员干部的教育。但是，仅仅依靠加强对村干部的教育和学习，还是不能从根本上解决监督缺失的现实问题，必须起建立村务监督的长效机制，才能有效地解决这一问题。这时，面对群众上访不断和“村官”纷纷“落马”的现象，武义县县委副书记、纪委书记骆瑞生思考的是如何将群众上访这一类民间自发形成的监督组织，结合村务监督，引入到法治轨道上来。“与其放任自流，不如加以引导，把村民诉求民主权利的热情引导到村民自治的法律框架中来，成为党领导下的群众性监督机构”，这样，建立一个村务监督组织——村务监督委员会的想法提到了议事日程。

2．“后陈经验”的主要特色：“两项制度，一个机构”

由于成立村务监督委员会涉及到法律依据、村委会办事效率、党的权威和执政地位等敏感问题，这一主张引起了很多争议，改革的阻力很大，但骆瑞生的想法得到了原县委书记金中梁等主要领导的理解和大力支持，在县委常委扩大会议上获得了通过，村务监督这一制度创新正式进入政府主导和推动的新阶段。针对村务公开民主管理工作涉及部门多、面广的特点，2004年4月，武义县委专门从县纪委、县委办、组织部、民政局、农业局等部门抽调人员，组成武义且完善村务公开民主管理试点工作指导组，由县委办副主任刘斌靖任组长进驻后陈，用两个月的时间深入农户听取村民意见，召开各个层面的座谈会，对后陈村各项管理制度进行梳理，针对新形势下村务管理中出现的新情况、新问题及村民关心的有关村务方面的热点、难点问题，制定相关配套制度，拟出《村务管理制度》、《村务监督制度》两个制度讨论稿。这两项制度从听取广大村民意见形成初稿，到梳理完善征求社会有关方面意见，以至又重新分发到全村每家农户手中，让村民再次提出修改意见，力求制度中的每项条款既体现村民意愿又能切实可行，这样反反复复到最后表决通过，历时2个多月。

2004年6月18日，是后陈村一个永远值得纪念的日子。这一天，中国农村基层第一个村民监督委员在广大村民的拥护中诞生，该村村民代表、原老上访户，43岁的张舍南在选举脱颖中而出，成为引人注目的第一任监委会主任。（图71：后陈村监委会挂牌）有意思的是，后陈村监委会的牌匾与党支部和村委会牌匾并列但又与二者保持一定的距离，似乎暗示着它们三者在现实权力结构中地位和关系。

同日，武义县后陈村村民代表会议通过了约束村干部权力的《后陈村务监督制度》和规范村干部行为的《后陈村务管理制度》，前者规定了监督的程序，也就是解决怎么监督的问题；后者明确民主监督的依据，也就是说，解决了凭什么监督的问题。

归纳起来，后陈村务监督的主要特色可概括为“两项制度，一个机构”，即为《村务监督制度》、《村务管理制度》，以及村务监督委员会。

（1）一个机构：村务监督委员会

《后陈村村务监督制度》规定：“监委会由村民代表会议表决产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责。监委会任期与村委会同届。”监委会“由3人组成，设主任1人，组成人员在村民代表会议中推选或选举产生。”监委会人员采取回避制度，由“不是村两委班子成员及其直系亲属的村民代表”担任。

监委会被赋予七项职能四项义务。七项职能是：“1.对执行党的路线、方针、政策及村管理制度情况实行监督。2.列席涉及群众利益的重要村务会议。3.对村财务公开清单和报帐前的凭证进行审核。4.建议村委会就有关问题召开村民代表会议。5.对不按村务管理制度规定做出的决定或决策提出废止建议，村委会须就具体事项提交村民代表会议表决决定。6.协助街道党委对村干部的年终述职考评。7.根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免建议，提请村党支部，报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。”四项义务是“1.支持村两委正常工作，及时消除村民对村两委工作的误解。2.定期不定期向村党支部和村民代表会议报告村务监督工作情况。3.及时向村党支部、村委会等组织反映村民对村务管理的意见和建议。4.联系村民，广泛听取意见，履行监督职责。” 

（2）两项制度：《村务管理制度》和《村务监督制度》

两项制度集中了民意和民智，提请村民代表会议通过后生效，是规范村务管理行为，开展有效监督的依据。《村务管理制度》，对集体资产（含土地征用、征用费的分配使用等）、农民建房、村干部报酬、财务收支等村民关注的热点、焦点事项都作了明确、具体的规定，是规范村务管理行为的实体性制度。《村务监督制度》，根据权力制衡，公开透明的原则，对监委会和村民代表会议的性质、地位、职责、权利、义务、纠错、罢免的途径和程序都作了详细的规定；同时还对村务公示、村民代表联系村民、村民听证和村干部述职考评等也作出了具体的规定，是约束村干部权力的程序性制度。

另外，武义县村务公开民主管理试点指导组还设计了救济制度。当村务监督委员会制度自身运行发生障碍时，监委会、村民可以向县、乡两级救济机构申请救济，救济机构接到申请后15天内必须处理完毕。

后陈村务监督委员会的成立，使村务的管理权和监督权分离，加大了对村务工作的监督力度，建立了分权制衡的制度创新机制，对推进农村基层民主建设具有重大的现实意义。

真是无巧不成书，四天以后（即6月22日），中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，即17号文件。文件特别提出，要“强化村务管理的监督制约机制，设立村务公开监督小组。”

3．“后陈经验”的成果：村民维护民主权利的“尚方宝剑”

首届后陈村村务监督委员会成立后，在张舍南主任的带领下，按照《后陈村村务监督制度》的规定，有板有眼地开展了工作。在工作的实践中，监委会成为了后陈村村民维护自身民主权力的“尚方宝剑”。

个案1：监委会走马上任不足一月，村里的大事就来了，几年来村里因为土地被征用，获得的1000多万元的征地款，村两委准备用这笔钱盖3万平方米的标准厂房出租，年终给村民分红利。村两委干部在村务会议上议事完毕，有村干部问监委会：“这事你们几个人同意就做了。”张舍南表态：“我们这个担子也不好挑，也挑不动，你们主要领导也挑不动。按照监督制度，是不是最好搞个听证会？”。当场就有干部不高兴了：“你这个人一上来就挑刺，你没来我们不是也做得好好的？”张舍南也急了，两人当场吵起来。最后还是村支书胡文法出来打圆场，拍板确定召开听证会。第一场交锋，以监委会获胜告终，村民的民主权益得到了尊重和维护。

个案2：2004年8月，厂房开始建设时，麻烦又来了，村委会主任哥哥的亲戚出铲车铲砂，刚开始的时候，费用以小时来结算，120元一小时。干了一个多月，细心的胡文法发现铲车越开越慢，砂越铲越少，钱却照付。胡文法于是派村支部委员何容伟和张舍南一起下去摸摸情况。两人一调查：如果换成以生产量结算，成本将大为减少，随后两人向村支书作了汇报，并提出对铲车公开招标。此举马上惹恼了村主任，他找到何容伟大吵一架，原本受命去做“思想工作”的张舍南，也打起了退堂鼓，这一点让村支书胡文法颇为不满。拖了一周，以监委会名义举行的招标会开始了，结果来投标的铲车寥寥无几，原来，村主任的哥哥十分光火，跑来把参加投标的人都赶出了村。后来，在村支部出面担保的情况下，车主们才敢重返会场。这场冲突，最后使每方砂的价格降到3.48元，每天节约成本约160元。

事例三：在村干部眼里，张舍南最大的权力并不是开会，而是每月审核村财务账单，经他签字方能报账。这也是有些村干部最抵制的一点。中央电视台2005年3月7日的《新闻调查》中播出的《后陈村的变革》中有这样一段对话说明了这个问题：

解说：干部乱吃喝，村民的意见也很大，村务监督委员会的一项任务就是堵住餐费的漏洞。

记者：他们要招待吃喝，按照程序你怎么监督？

张舍南：村务监督制度里面规定的，有村务会议我们也都是参与的，我们可以说是，事前要做什么事情，我们监委会不是全部知道，但基本上都清楚的。

记者：那村干部如果真的是为了办事儿，要招待某一个客人吃一顿饭，你们都知道？

张舍南：我们都知道的，我们其实这样做起来呢，我们都是事前监督、事中监督，事后都是跟上去的。可以说是。

解说：请客吃饭必须经村务监督委员会审核，这个制度实行后，餐费在后陈村的账目上大大减少。《村委会组织法》里规定涉及村民利益的事项必须公开，在后陈村的村务公示栏里我们看到了在其他村同样贴出来的财务公示表，但不一样的是后陈村的公示表上多了张舍南的签名。这个小小的签名，在当初建立制度的时候，曾经是让工作组的人最头痛的一个问题。

刘斌靖：争论很大，当时意见不一致，甚至我们是有的时候吵得喉咙都干掉了，那几天好像喉咙都哑掉了。你签字的话，那就涉及到你这个发票报不报得了，到时候会不会影响我们的稳定，影响我们这个村里开展工作？这个字如果不签，监委会没有权利的话，这个监督也就不可能到位，还有就是监督不了，也就是说事前的监督，事中的监督就会落空，所以我们最后还是决定要签字，要审核，报账审核一定要签字。

记者：如果在一个月账中，在招待费中发现有你不清楚的或者是你有怀疑的，这个时候你怎么办呢？

张舍南：那我就拿出来，放到那个村两委会上决定可不可以报销的。

记者：经过了一个公开讨论？

张舍南：对，公开讨论。

记者：监督委员会以后，在你的职责上发生了什么变化？

村会计：就是我可以通过监督委员会不需要我个人出面，发票合不合这个制度，我最后一关上报到农经站，要经过监督委员会审核，审核以后，对他们领导还有村民都有一种交代。村民也相信监督委员会。

记者：这种前后变化给你最大的感触是什么？

村会计：比以前轻松多了。

陈岳荣：现在每一张发票都要监督委员会审核才能报销，村干部也不会犯这个错误。有这个监督，干部他就不敢做这些事情了。

自从监委会掌握报销的“签字权”后，村里的招待费开始锐减，按照新规定，村里接待县和街道干部，每人伙食标准20元，买烟喝酒自费，当年，全村招待费共8000多元，不到以前一个月的支出。而在过去，这个数字是十多万元。据统计，自监委会正式运作一年以来，直接为该村增收节支90多万元。

后陈村监委会的成立和村务监督工作的开展，使监委会依据《村务管理制度》和《村务监督制度》，对村务决策、民主管理、村务公开等实施全过程监督，必要时启动纠错程序，以达到“规范村务行为，约束村务权力，保障村民权利”的目标。在村务监督委员会这一民主管理的机制下，后陈村的村务管理工作真正体现了公开、公平、公正的原则，村民们能够真正了解和监督村里的大小事务，再也不必担心自己的合法权益受到损害了。首届监委会主任张舍南说，村务监督委员会成立以来，村民们觉得有了问题，或是对村干部不信任，上访还不如找监委会。有了监委会这把维护自身民主权利的“尚方宝剑”，有效地维护了后陈村民主政治的权力平衡，也从根本上医治了“群众上访不断”这一困扰农村基层工作的顽症。

二、从后陈到武义：村务监督经验的全县推广

村务监督委员会的成立及其有效运作，不仅是后陈村的独特政治景观。在整个武义县，通过政府力量在县域范围内推动基层民主建设是普遍存在的现象，后陈村村务监督工作的开展也得益于这一大的政治背景。在“后陈经验”取得明显成效之后，武义县委、县政府并没有停留在一般号召上，而是乘热打铁，深入到了具体的操作层面，领导和组织全县乡镇和基层干部，在全县范围内推广和实施村务监督制度。

1．扩大试点，稳步推进

由于武义县党政领导把村务监督放到维护农村社会和谐稳定，发展社会生产的战略高度上，因此，县委将村务监督作为关系全县社会稳定、经济发展的一项大事来抓，及时在全县范围内总结和推广“后陈经验”，使村务监督制度逐步在武义全县范围内推广

2004年8月6日，武义县委、县政府召开规模空前的全县村务公开民主管理动员大会，决定在全县分类分步推行村务公开民主管理工作。（图72：民主管理会议）

2004年８月12日，武义县委、县政府联合下发了县委[2004]30号文件，明确提出《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，成立村务公开民主管理工作领导小组，由县委书记任组长，县委副书记、纪委书记骆瑞生任常务副组长，具体负责这项工作，下设办公室，负责组织协调指导全县的村务公开民主管理工作。乡镇、街道建立相应的机构，并选派工作组，协助各村开展工作。村级作为实施单位，按照上级的要求和标准开展工作。

2004年11月11日，第一批76个村完成试点工作后，中共武义县委召开全县村务监督工作培训会议，全县76个村的村支书、村主任、监委会成员参加培训。

2004年12月3日，中共武义县委办公室、武义县人民政府办公室发出通知，对第一批建立村务监督委员会制度的76个村检查考核。

武义县在全县范围内推广村务监督制度，没有盲目地立即全面铺开，而是采取“试点先行，稳步推行”的措施，并及时对试点进行考核监督。这样，既保证了试点村务监督工作的有效实施，也为下一步的全面推广积累了丰富的经验。

2．分类指导，全面铺开

2005年4月，全县村两委换届基本完成。在总结2004年村务监督试点工作的基础上，武义县委、县政府决定全面推广村务监督制度。2005年5月8日至30日，中共武义县委、县政府举办培训班，分九期对全县1700多名村党支部书记、村委会主任、村监委会主任进行培训，中共武义县委副书记骆瑞生为每期学员授课。

到2005年5月底前，武义县县所有行政村（社区）都建立了村务监督委员会或监督小组。武义县在全县范围内推广村务监督制度，其主要做法是：

第一，构建网络，齐抓共管。武义县委、县政府成立县村务公开民主管理工作领导小组，下设办公室，负责组织协调指导全县的村务公开民主管理工作。乡镇、街道建立相应的机构，并选派工作组，协助村开展工作。村级作为实施单位，按照上级的要求和标准开展工作。通过构筑县、乡镇（街道）、村三级领导网络，着力形成上下协调、左右联动、共同参与的工作运行机制。

第二，因地制宜，分类实施。武义县根据2003年村集体收入和土地征用费的情况，将全县558个村（社区）分为三类。第一类，2003年村集体年收入10万元以上或土地征用费在50万元以上的；第二类，2003年村集体年收入5万元至10万元或土地征用费在10万元至50万元的；其他的村为第三类。在推行村务公开民主管理工作中，一类村要完善村务管理和监督的各项制度，并按规定程序推选产生监委会。三类村主要是完善村务管理和监督制度，建立村务监督小组。二类村视条件成熟程度，条件成熟的，按照一类村要求推开，条件未成熟的，按三类村的要求推开。

第三，重在落实，确保实效。为确保村务公开民主管理工作扎实推进，武义县采取了四项措施。一是建立县领导联系乡镇、街道制度。按照分工，县领导负责所联系乡镇、街道的检查指导工作。二是建立督查制度。县委抽调有关部门的同志组成7个指导组，一个指导组联系2－3个乡镇（街道）指导各乡镇、街道的村务公开民主管理工作，指导组通过交叉检查、暗访等形式对工作进展情况进行督查。三是建立工作列会制度。从2004年8月开始，村务公开民主管理工作成员单位领导指导组成员坚持每月召开一次工作列会，会议由县委副书记、县纪委书记召集，交流分析工作情况，研究部署下步工作。四是建立考核制度。将村务公开民主管理工作作为县委、县政府的重点工作，列入乡镇（街道）、机关部门和领导干部年度工作考核。

3．成效显著，各界关注

正是由于中共武义县委、县政府的高度重视、亲自领导，在县纪委的具体操作下，武义县的村务监督制度在整体上推广较快，社会和经济效益十分显著。

2005年，武义县投入1.4个亿，实施村庄整治、村庄道路、村级办公场所等316个农村基础建设项目，没有村干部在工程建设中犯错误、受查处。少数即使有问题也因监委会及时启动纠错程序或通过救济途径被化解在萌芽状态。在武义农村，出现了上访不如找监委会的好现象。据统计，反映村务的信访件从2003年305件降到2004年的125件和2005年的89件。村务监督制度的经济和社会效应也十分显著，后陈村建立监委会以来，共投入公共建设资金1400万元，招投标59次，招待费从2003年10多万元下降到2004年、2005年的8000多元和9000多元，建立村监委会以来已为村里增收节支90多万元，且全村没有一起上访。全县2005年因工程公开招投标，全县节约资金1300多万元，村级招待费下降18.5%。

武义县的村务监督委员会制度引起了上级领导和有关专家的高度重视。浙江省委书记习近平于2005年6月17日亲自到后陈村调研，对“后陈经验”给予了充分的肯定，将其列为“法治浙江”的重要内容。民政部基层政权和社区建设司司长、全国村务公开民主管理办公室主任詹成付于2005年9月1日到后陈村调研，认为“后陈经验”是基层民主建设领域的一次重要发明创造。2005年12月举行的中国——欧盟村务管理培训项目培训会上，武义县的“村务监督委员会”入编该项目《村级民主监督》教材。2006年1月，“后陈经验”荣获“中国地方政府创新奖”入围奖。2006年3月，“后陈经验”在全国村务公开民主管理工作座谈会上做了典型发言。（图73：习近平）

一石激起千层浪，“后陈经验”也引起了国内40多家新闻媒体的广泛关注。2004年8月，《南方周末》最早以《中国基层民主迈入“后选举”门槛》为题，强调了武义成立村务监督委员会这一实践与中央政策的“不谋而合”，报道特别指出：“在中国的最高层和最基层，对村级民主和权力架构作出了非常相似的回应”，在中国的村庄权力架构中，作为与党支部和村委会并列的“第三架马车”，后陈村村务监督委员会的横空出世，“几乎被视为17号文件的一个现实之作。”

《中国青年报》的一篇专题报道也指出：“武义县农村这一创造性实践，与中央文件精神不谋而合”，后陈村村务监督委员会“在村级权力架构中，它与党支部，村委会并列”，“走完农村基层民主另一半”。

《人民日报》以《浙江武义：“第三委”让村务监督更到位》为题，认为“‘监委会’是在村党支部、村委会“两委”之外创设的‘第三委’，是与村委并列的组织机构，参与村级事务的决策与监督”，武义“这种村务监督新机制取得了实实在在的成效”。

新华社记者谢云挺在《新华每日电讯》、《新华国内动态清样》中报道指出，村务监督委员会是与村党支部、村民委员会并列的“第三架马车”、“第三权力”机构，武义县设立了与村“两委”并列的权力监督机构，正在尝试“分权制衡管村务”。

《农民日报》记者蒋文龙认为，“武义的这一探索和实践，意味着中国的基层民主从选举建设进入到分权制衡建设的新阶段”，“武义县后陈村用权力制衡架构基层民主的做法，在全国堪称创举。”

2005年3月全国“两会”期间，央视一套和新闻频道《新闻调查》栏目连续热播新闻专题片《后陈村的变革》，先后重播7次，“后陈经验”一时间成了专家学者热评焦点。在片中接受采访的武义县完善村务公开民主管理工作指导组组长、武义县委办公室副主任刘斌靖认为，监委会“把领导者、执行者和监督者分离开来，形成一个权力制衡的机制，为我们基层民主政治的建设创造一个良好的政治生态环境，便于他们的监督。”“这个制度设立，也是对我们县一级的机关部门和干部，也是一种权力的制约，防止我们权力滥用、犯错误，对我们是有好处的，没有制衡的权力容易滥用。”

（图74：央视与后陈村班子合影）

4．政府主导，制度创新

在当前的农村基层民主建设中，笔者所查阅到的村务监督和民主管理的制度创新的个案，基本上都是以一个村庄为单位进行试验和改革的，在中国县域范围内，以一个县为单位进行村务公开民主管理制度创新的情况十分少见。因而，武义县委、县政府的创新精神显得难能可贵。武义村务监督委员会作为一项制度创新的产物，是在政府力量的主导和推动下成立。可以说，武义县委、县政府为制度创新提供了主要动力。

“在中国这样一个缺乏深厚民主传统的国度里，如果没有地方党委的重视和具体领导，作为农村基层民主政治建设重要内容的村民自治是难成气候的。” 正是由于以县委、县政府为代表的政府力量的高度重视和亲自领导，才使得包括后陈村在内的武义县广大农村普遍具备了制度创新、推行村务监督制度的宏观环境。虽然后陈村务监督委员会产生的直接导火线是农民自发的监督组织——集体上访，但如同其他地区出现的情况一样，如果离开了政府力量的主导和积极参予，仅仅依靠民间力量的推动，村务监督仍然难以成功。一方面，作为白洋街道纪委书记的徐向阳和从白洋街道开发区回到后陈村兼任书记的胡文法，面对后陈村的矛盾和民主困境，他们作为乡镇政府的代表，希望建立一个合法的监督机制的愿望，反应了乡镇政府力量对村务民主管理的介入和影响。另一方面，村务监督委员会的成立和推广，主要是依靠作为政府力量的武义县委、县政府高层领导自上而下进行强力推动。时任武义县委书记金中梁的力排众议，“一锤定音”，确定了设立村监会的这一重大决策，他还多次到后陈村调研，强调要“切实抓出成效，真正实现村务大事监督由虚到实转变”。作为此次制度创新“灵魂人物”的武义县委副书记兼纪委书记的骆瑞生，被称为“后陈改革最主要的设计者和推动者”，他对武义村务监督工作的全程参予和直接推动，保证了监委会在武义农村基层权力结构中的合法性和权威性。（图75：今日后陈村） 

从2004年6月后陈村村务监督委员会的成立到2005年4月该制度向武义全县农村推广，用了不到一年时间，其中政府命令式的制度推行过程发挥了较高的效率和作用。“政府在村务监督委员会的成立和推广当中扮演了重要角色，既是直接推动者，也是该制度的解释者和指导者。”武义村务监督委员会的成立及发展的制度创新过程，揭示了地方政府在制度设计、实施和推行中的主导地位。

三、武义村务监督制度的人类学解读

1．以人为本——尊重农民的话语权

《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调，“必须坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠”。在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班上，胡锦涛总书记要求新农村建设“要坚持以解决好农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为着力点”。

村务监督制度是为了“对付”农民的集体上访产生的，它来自基层最普通的民众对民主的呼唤和期望，具有先天的草根性和平民性。武义县委、县政府对后陈农民群众民主愿望的积极回应，体现了政府力量以人为本，尊重农民的主体地位和民主权力。《村务监督制度》和《村务管理制度》的起草和制定，后陈的农民广泛参予，武义县委、白洋街道党委、村党支部多次召开村民代表会议，广泛征求各方面群众的意见，后陈农民群众的智慧得到了充分的尊重。在村务监督的执行过程中，农民的合法权益得到了维护，如召开听证会、听取群众意见。在整个过程之中，如果没有农民群众的真正参予，后陈的村务监督工作也不可能获得广泛的理解和支持，取得成功。因此，在村务监督委员会的产生、建立过程中，真正体现了武义县委、县政府以人为本的基本理念，老百姓的话语权得到了尊重。

另一方面，武义县的村务监督制度的运行，也充分体现了以人为本的价值取向。通过村务监督制度制度，使村务监督由虚变实，提高了村务活动的透明度，实现了真正意义上的民主监督，保障了农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。农民可以通过规范村务管理行为，充分参予到村务活动之中。农民的合法权益得到了最大维护。事前，村民的意见和建议可以通过“村民代表联系户制度”、“听证会”、村务意见箱等途径反映；事中，重大事项由村民代表会议决策；事后，有结果公示，有监委会参与全过程的监督，村务的透明度提高，用村民的话说就是“对村务活动有底了”。扎实推进农村基层民主的制度化、规范化、程序化建设，有利于更好地维护、实现、发展广大农民群众的民主权利和物质利益；有利于集中群众的智慧，参与村务管理和决策，增强村级自治组织自我管理、自我教育、自我服务的能力。因此，推行村务公开民主管理工作，充分尊重了农民的政治主人翁地位，体现了以人为本的基本价值取向。

2．制度保障——干群关系的和谐共生

武义县村务监督的实践和探索，从根本上说，它为基层农村的民主管理提供了一项制度保障，它通过财务管理的透明、公开性作为取得了农民群众的信任，它内部决策机制中的民主管理、集体决策等也为广大农民群众参予村务管理工作提供了一个合法的渠道，促进了农村干部和群众关系的和谐共生，在农村这个“熟人社会”人与人之间的沟通和交流中发挥了及其重要的作用。

武义县在没有设立村务监督委员会这一组织以前，没有完善的制度对村干部进行监督，村干部有不廉洁或其他有损群众利益的行为，村民只好走上访之路。推行村务公开民主管理工作后，村务管理有章可循，把权力置于群众的监督之下，让权力在阳光下运作，从源头上预防和遏制了腐败，“给群众一个明白、还干部一个清白”，减少了不必要的矛盾和纠纷，维护了农村社会的和谐稳定，成为沟通村干部与村民之间和谐共生的重要桥梁。

如武义县白姆乡下宅村的自来水管老化锈蚀，去年村“两委”曾经考虑更新水管，一些村民提出一大堆疑问：干部会不会吃回扣？村干部解释不清，又怕惹出麻烦，动议就此搁浅。今年换届后，再次讨论水管更新的动议，就把监委会推到前台“唱戏”，亮出了硬碰硬的办法；工程预算要听证，施工队伍要招标，隐蔽工程有监理。村民听后心服了，心结解开了，工程动议就在村民代表会议上被高票通过。村干部说，以前我们不做事，村民有意见，我们想干点事，村民认为有“花头”，村民也有意见，总觉得当村干部很难。实施村务公开民主管理工作后，减少村干部腐败机会，还干部清白，村干部的腰杆硬了，办事的信心足了。村干部和村民的关系发生了变化，改变了过去村干部与村民“乡亲不亲”的尴尬局面。后陈村村委会主任陈忠武说：“有了监委会的公正评说，身正不怕影子歪，不必应付那些纠缠不清的矛盾了。说真的，以前很忙，却干不了事；现在不很忙，为村民干事却多了”。

通过村监督委员会成员对村级事务的参与，村民与村干部之间形成了一种良好的沟通机制，在一定程度上重构了村干部和村民之间的信任关系，有利于村干部和村民之间关系的和谐共生与良性发展。

3．政治文明——让民主成为一种文化

政治文明作为与物质文明、精神文明并列的社会文明之一，在社会主义新农村建设中，也被提上了议事日程。要建设社会主义新农村政治文明，我们必须从民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等环节入手，创造有利于农民群众政治参与的制度，推进农村基层民主建设的实现，武义县村务监督制度的建立和实施，就是进行社会主义新农村政治文明建设的一个成功实践。

村务监督委员会制度的运作意味着基层政府治理理念的重大转变，如治理主体应回归民众，权力设置需遵循制衡原则，政府职能在于制度的供给，等等。随着村监督委员会制度的创建及其在武义县的推广，这些理念已经逐渐成为当地基层政府官员的共识，从而为村级管理理走向民主化营造了有利的政治环境。

在武义村务监督制度的建立和推广过程中，农民的民主意识得到了增强，民主理念逐步深入人心，村干部也学会了自我约束和按制度办事。但是这种制度和传统的官本位文化是有冲突的。假如换了领导，假如有些村干部不按照制度办事，就会破坏“游戏规则”，再次出现以往的腐败现象。因此，最好的办法不是要用制度去约束人，而是要让制度培育出一种习惯，让习惯成为积淀在老百姓心中的一种思想意识和行为方式，最终上升为根植于人们心中的一种政治文化。这种政治文化一旦萌生，就会以其自身的逻辑向前发展，作为一种隐型结构为村级管理的民主提供文化及心理支持。武义县委纪委骆瑞生书记在这方面显然具有高度的战略眼光，他不是希望简单地用制度去约束人，而是希望监督者和被监督者在这项制度的培育下，最终形成一种“自我约束”和“自我监督”的习惯，通过村务监督这一载体，经过若干年的实践和努力，让民主成为老百姓习以为常的习惯，最终形成一种政治文化。