耿羽:“输入式供给”:当前农村公共物品的运作模式

上一篇 / 下一篇  2012-05-07 16:27:46 / 个人分类:论文

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“输入式供给”:当前农村公共物品的运作模式


耿羽


(华中科技大学中国乡村治理研究中心)




摘要:税费改革后,国家对于农村的治理方式从“资源提取”转换为“资源输入”,农村公共物品供给主要依赖于国家项目资金,其运作模式可归纳为“输入式供给”。大量资源下乡,却未能使农村公共物品供给的状况得到实质改善,外在的国家财政型供给没有引起相应的效益,内在的村社自助型供给则往往无法达成合作。问题的症结在于只有自上而下的国家资源输入,而没有自下而上的村庄承接。利用村民自治来连接上级资源和村庄,不仅能提高农村公共物品供给的绩效,还能锻造和培育基层的民主风气。

关键词:农村公共物品输入式供给国家财政一事一议村民自治

Input-supply: The Current Operation Mode of Rural Public Goods


Geng Yu


Center for Rural China Governance of Huazhong University of Science & TechnologyWuhan 430074



Abstract: After the tax and fee reform, Country convert the rural management mode from "resource extraction" to "resource input", the rural public goods supply mainly rely on national project funds, the current operation mode can be classified into " input-supply ". Country put vast resources into the village, but fail to make the rural public goods supply situation get substantial improvement, external national finance supply don’t cause corresponding benefit, internal village self-help supply are often unable to reach cooperation. The crux of the problem is that there is a top-down national resource input and no bottom-up village’s receiving. Using the villager autonomy to connect superior resources with villages, not only can improve theeffectof rural public goods supply, but also can forge and cultivate the grassroots democratic ethos.

Keywords: village;
public goods;
input-supply; national finance;
one case one meeting; villager autonomy



一、“输入式供给”:当前农村公共物品的运作模式:

税费改革倒转了国家和村庄之间的资源分配方式,国家不再向村庄提取资源,反而大量向村庄输入资源,在此大环境下,农村公共物品的供给模式也有新的变化。当前农村公共物品供给可以大致划分为两种模式,一种为国家财政型供给,即由各种、各级国家相关部门向下划拨项目资金,各种专项的建设完全由国家财政支付,一种为村社自助型供给,即村社以“一事一议”的方式对公共事业进行筹资筹劳,由于村民自筹的资金时常不足以应付公共事业,“一事一议”往往需要政府项目资金的辅助和配合,于是“民办公助”、“以奖代补”等国家财政补助形式便在基层大力推广开来。无论国家财政型供给还是村社自助型供给,都直接或间接依赖于国家项目资金输入,政府各部门大多有关于农村的对口项目资金,以湖北A村的调查经验为例,该村当年可向该市县部门争取的项目资金有:农业局的低产田改造项目、柑橘大实蝇防治项目,林业局的低产林改造项目,交通局的道路维修项目,劳动局的就业培训项目、返乡创业项目,水利局的堰塘沟渠整治项目、水毁工程项目,等等。因此,目前农村公共物品供给的主要形式可以称作“输入式供给”。
“输入式供给”的特点有以下几点:(一)、在供给资金来源方面,主要是国家财政。与集体时代和税费时代的制度外供给模式[1]不同,后税费时代的农村公共物品供给极大地依靠国家财政输入,并以各种部门项目资金的形式表现出来。(二)、在供给决策机制方面,为自上而下式的决策。输入何种公共物品、公共物品输入至何方,都由各级政府部门决定,这延续了集体时代和税费时代的决策特征。(三)、在供给渠道方面,主要依靠“条条”的渠道输入。当前,农村公共物品资源基本由各种部门向下投放,乡村两级组织被虚化,“块块”的作用不再明显,乡村组织在公共物品供给方面成为上级各部门的“依附者”。
目前农村公共物品的供给,大部分完全依赖国家项目资金输入,少部分为社区筹资筹劳配合国家项目资金共同完成,当然,还有很少一部分为完全依靠社区自筹或由私人捐助,后两种供给方式出现的概率太低,不影响“输入式供给”的总体趋势。“输入式供给”,是在税费改革的大背景下出现的,设计国家财政型的供给模式,是因为我国的现代化建设已经迈过了以农养工的原始积累阶段,工业已有条件反哺农业,城市已有条件反哺农村,国家期望通过“资源提取”到“资源输入”这种总体治理模式的转变,实现基层的良性治理和合法性增长,设计社区自助型供给模式,是因为原先的村级组织的提留已随着税费改革而不复存在,“一事一议”这种注入了民主元素的决策机制,成为村庄内部新的筹集资源方式。国家希望农村公共物品供给以“国家财政+社区自助”的形式达成“两条腿走路”的均衡运作,但在实践过程中,“输入式供给”远远没有实现“资源输入”背景下的基层“善治”,农民无需为公共物品背负沉重的负担,但公共物品供给的状况并没有得到实质性改善,某些方面的公共物品供给甚至要差于税费改革之前。下文将详述“输入式供给”的不足之处及解决之道。本文的经验材料来源于重庆、湖北、河南、福建、浙江等地农村的调查,调查方法为深度访谈和参与式观察。

二、国家财政型供给模式的不足:

国家财政型供给模式的不足,主要是指大量公共物品资源下乡,却未产生应有的效益。效益未能充分发挥表现在以下几个方面:
(一)、无法有效表达村民的公共物品需求偏好。
设立哪些项目资金以及项目资金额度多大,是由各部门以自上而下的形式决策的。这种决策机制往往不能很好地联结项目资源和村民公共物品需求,常常出现以下问题:
1、公共物品供给与需求脱节。项目资源并不按需分配,这导致了村庄获取的项目有时不是其迫切需要的,而其迫切需要的当下却又没有设立项目。以湖北A村为例,该村目前最亟待解决的问题是公路问题,A村至少还有一半的村级公路不是水泥路,户与户之间的路有2/3不是水泥路,由于前几年上级政府没有设立和公路相关的项目,村干部为了修路,只能采取一些非常规的手段,即把之前一个已经完成的饮水工程去申报相关项目,然后把申请下来的饮水项目资金用作公路建设。
2、公共物品建设没有规划性和延续性。有时即便项目资金划拨下来,也因为资金的额度标准早已框定,使得很多公共设施未达到建设标准以及缺少长期的维护保养。仍以湖北A村为例,村里获得了“小农水改革”的项目,但把项目资金用完后,很多堰塘却还未维修完毕,由于项目资金不能灵活浮动,资金用完就意味着维修的结束。另外,堰塘下一轮的维修费用,同样是个问题,不少堰塘的水泥板已经老化往下垮塌,维修所需的水泥、沙石和人工费加起来要上千元,村干部说修缮的相关事宜只能等下次政府有相关项目政策时再搞了。
(二)、公共物品资源在各村庄分布严重不均衡。
同样由于自上而下的决策机制,项目资金划拨到哪里,仍是由政府部门拍板决定的,这种决策机制使得项目资源的分布呈现严重的不均衡状态。分布不均衡大致由于以下几个因素导致:
1、地方财政因素。中央往下输入项目时,往往需要地方的配套资金支持,而且地方也可根据自身情况自主投放项目,因此,地方的财政状况会造成项目资源分布的异质性,经济实力的差异,会导致各地村庄公共物品供给状况出现强烈反差。湖北A村的村干部在访谈时向我们举例,“邻市肯定没有什么部门资金,那里的财政收入自己还吃不饱,需要靠国家的补助,而咱们市经济年年都有结余。”细一了解,那个“邻市”2009年财政总收入为7058万元,而A村所在市工业是经济的主体,占三分之二以上,其2009年财政总收入为1142亿元。因此,一个地方整体经济的状况决定了当地村庄获取项目资金的情况,地方经济状况是造成项目资源分布不均衡的一个结构性因素。
2、政绩因素。官僚机构一个容易出现的异化是仅关注自身的组织运转而放弃组织的价值目的。在公共物品供给中,很多时候政府会忽视“人”身份,提供项目资金时注重自身利益,用项目资金打造“面子工程”或“政绩工程”。离市镇近的村庄,是“迎检”的重要区域,政府忘为了凸显政绩,往往会大力打造市郊村、镇郊村,从而输入大量的公共物品。我们以重庆的B村和C村做一对比。B村远离城镇,位于大山之中,是该区最边远的一个村庄,该村一些最基本的公共物品如水利、道路、饮水等都还没有得到全面满足,原有建的一些也多半是村民自己出资筹建的。而C村就在镇上,位处全镇的中心,其是该区和该镇重点打造的新农村建设“示范村”,于是C村获得了大量的公共物品,有3~4条高速公路和一般公路纵横经过该村,户与户之间的人行便道全是由政府出钱铺设石板路,堰塘整治和饮水工程也由政府包揽,除此之外,政府还给该村设立了化粪池和垃圾池,但这些公共物品并未很好发挥效用,如村民家中人畜的粪便往往作为肥料浇灌蔬菜,并不需要化粪池排放处理掉,又如垃圾池虽修建但没有后续服务,池子装满了垃圾也无人运走,因此很多垃圾池都处于闲置状态。不仅村和村之间有差异,村庄内部也有差异,C村靠近高速公路的一条街,是检查团的必经之路,于是基层政府把这条街精心包装了一遍:所有房屋外墙和屋顶装饰成统一的古街风格,道路两旁安装新式的太阳能路灯,配有篮球场和健身广场,建有一个具有污水处理效果的大花园,另外政府还出钱雇佣清洁人员每天打扫街道。以上这些,都很明显映射出政府在向农村输入公共物品时的“政绩优先”逻辑,这种逻辑导致的后果,一是资源过度投放,如太阳能路灯、污水处理花园等等,虽然对特定村庄是好事,但在许多村庄(如B村)很多必需品还未得到供给的情况下在少数几个村庄投放这么多非必需品,这显然说明资源没有得到优化配置。二是资源闲置浪费,在没有考察适用环境的情况下就投放一些“现代”的公共物品(如化粪池和垃圾池),只能让这些设施成为摆设品。
3、关系因素。一些项目资源被政府出于“政绩”的考虑定点投放,还有一些项目资源的投放则不那么确定,这些“给谁都可以”的项目资源在具体分配时往往落到了那些和政府相关部门关系不错的村庄中。如浙江D村在短短5年之内就从“落后村”发展为市级新农村建设“示范村”,直接原因为这几年之内各部门向其投放了大量项目资源:除了道路等必需品,D村还修葺了小桥、流水、花园、凉亭、牌坊等景观。D村并非靠近城镇,得到政府部门这么多公共物品供给,是因为新上任的村书记是当地小有名气的企业家,其有足够的经济资本和社会资本去“打点”各种政府关系。靠关系来争取上级的项目,会耗费村干部的不少人力、物力、财力,D村的村书记每个周末都会驾车带着各种礼物去各部门拉关系,而有的村干部更是时常于清晨守在政府部门办公室门口,以便官员一上班就能打听到最新的项目消息,而“跑关系”更严重的后果是异化村级组织与上级政府的关系,本来正常的“公”的关系因为争取资源变为一种带有拉拢和贿赂性质的不正常的“私”的关系,在“跑部钱进”过程中,政府部门“创租”和村级组织“寻租”的问题越来越凸显。
既有地方财政等结构性的因素,又有“政绩”和“关系”这种人为主观性的因素,使得当前项目资源下乡具有“马太效应”:地方财政越充足,该地区村庄越能获得项目资源;村庄越能为地方政府凸显政绩,该村庄越能获得项目资源;村庄越是与政府有广泛的、良好的人际关系,该村庄越能获得项目资源。反之,那些所处县市财政能力不足、无关政府政绩、没有人脉关系的村庄,则在公共物品供给方面穷者益穷。
(三)、项目资源在输入过程中大量流失。

项目资源一般会被政府进行两次分配决策,初次分配决定项目资源投放到哪个村庄,再次分配则决定项目工程承包给谁来具体建设。在工程发包过程中,大型工程由于利益巨大,一般两类人最容易承包到:政府官员的亲朋好友和灰黑势力,前者有先天的关系上的便利,后者则擅于用各种非法的手段(如行贿、串标等等),其中,灰黑势力和政府官员勾结的后果尤为严重,河南E村和福建F村由于政府开发而工程项目众多,当地灰黑势力已经严重渗透到基层政权中。资源的输入被灰黑势力截取,不仅影响村庄建设,更腐蚀府的合法性,资源的输入伴随着灰黑势力的壮大,基层治理出现新的“内卷化”问题。[2]


由于自上而下式分配中的漏洞,工程建设经常是消耗了资源,却没有达到建设目的。一种情况是承包者有意为之,即偷工减料牟取非法利润,重庆B村有一处拦河坝,水利局把修缮拦河坝的工程交给了局长的亲戚,由于工料被承包者削减,不到几年拦河坝就又出现了问题,由于承包者多数只与项目发放者即政府有关联,并不向下负责,而且项目信息不透明,村庄难以对承包者形成有效的监督机制。资源流失的另一种情况是承包者无心造成的,即承包者因为缺乏村庄具体信息而影响工程效益,重庆B村前几年安装了两处饮水池,承包者在没有告知村级组织的情况下便自行完成了工程,结果却是饮水池安置位置欠佳,无法很好起到蓄水功能。



三、村社自助型供给模式的不足:

村社自助型供给模式的不足,主要是指“一事一议”这种社区筹资筹劳的方式在大多数地区无法组织起来,“一事一议”无法达成的原因大致有以下几点:
(一)、农民的认同单位越来越趋于“原子化”:
费孝通用“差序格局”[3]来理解中国的社会结构,“差序格局”的基础是血缘关系,而家庭和宗族的双重认同单位成为传统中国乡村社会结构的主要特征。[4]当前,各地农民的认同单位不再具有同质性,异质性主要体现在家庭之上是否还有认同单位以及有何种认同单位。新中国成立后,国家要在基层完成经济提取和政治教育,必须以政权代替原有的村庄组织,于是宗族在这一时期遭遇强制瓦解。改革开放后,宗族不再作为政治打击对象,但计划生育的推行摧毁了宗族的核心价值即传宗接代观念,加上市场逻辑的进入,理性算计和功利思想代替了温情脉脉的家族关系,于是宗族这种血缘性组织不断式微。宗族式微是总体趋势,但由于各地村庄存蓄的传统力量不一样,宗族式微的程度也有差别:有的村庄仍能大体保留宗族认同,有的村庄则保留户族和小亲族等碎片化的血缘性认同,而有的村庄只剩下核心家庭的认同即“原子化”。
“一事一议”等村社自发组织的公共物品供给,重点在于如何以较少的交易成本成功达成合作。血缘性认同较强的村庄,关于合作有内化的激励机制,即由于有家族认同存在,村民在公共事业中出力,会觉得是在办“自己”的事,这极大减少了合作成本,同时家族也有外化的惩罚机制,即不参与公共事业会遭到家族内部舆论上的压制,有时还会被禁止参与家族祭祖活动甚至不允许进村。而“原子化”的村庄,内部分裂为多个关注自己小家庭利益的个体,众多个体理性的表达离散了集体理性的达成,每一次关于公共事务的谈判成本颇高,而且一旦出现极端自私的“搭便车”村民,由于“原子化”村庄的“平权”化结构,难以产生说话有分量的精英,彼此谁也控制不了谁,光靠舆论压力很难抑制“搭便车”者,结果就是“一事一议”无法实际操作。在国家政策和市场力量的冲击下,越来越多村庄将呈现“原子化”样态,于是靠村庄内生力量来维持“一事一议”运作越来越不可能。
(二)、村级组织的“治权”和“治责”持续弱化:
税费改革之前,农村公共物品主要为制度外供给,依靠“乡统筹”和“村提留”来支持,村级组织在组织公共物品建设方面有着很大的权力空间,其一是收取费用的数目,其二是收取费用的手段。村级组织强大的权力解决了公共事业中的不合作问题,但也衍生一些问题,即村级组织可以凭着公共事业的借口,在收取数目和收取手段方面任意妄为,于是出现了村民常说的“一税轻、二税重、三税四税无底洞”的乱收费,以及“拆屋扒房、牵猪赶羊”等形式的暴力收费,收取数目上的随意扩张和收取手段上的强制暴力,给村民带来了沉重的经济负担,也引起了干群关系的高度紧张,这直接引发了世纪之交的“三农危机”。中央应对“三农危机”的举措,一方面为取消税费,另一方面为取消乡村两级组织的权力规模,严格限制乡村两级组织手中的强力资源。以上这两点举措把税费负担问题从外在形式上彻底根除了,没有了收费就不可能有“乱收费”,乡村组织权力规模缩小大大减少了做坏事的可能。但税费改革并没有从内在机制方面真正解决乡村的问题,“三农危机”反映乡村组织这个国家与农民的中介出了问题,解决问题的方式应是重新塑造乡村组织的公共服务能力,而不是将乡村组织的财源和权力取消了事,取消税费能为国家增加合法性,代价是牺牲了基层的行政能力,这会导致基层出现新的问题,“一事一议”在绝大多数地区无法运行就是例子。国家设计了“一事一议”的形式来代替以往的公共物品筹资方式,但“一事一议”很难付诸实践,原因正在于村级组织缺乏抑制不合作者的能力,“少数服从多数”的规则只能体现在投票表决上而无法强制执行。不合作的“搭便车”者越多,越会影响其他村民合作的积极性,最终导致公共事务虽可达成合作意向却无法有合作行为。
税费改革后,村级组织在“治权”方面没有能力去抑制“搭便车”者,而更为重要的是,税费改革也大大取消了村级组织的“治责”即基层工作的责任心和积极性,没有“治责”,村级组织甚至不会去发起“一事一议”。取消了税费任务,村级组织无需再从村庄中提取资源,财源改由上级转移支付,村级组织与村民的利益关联迅速减少,村级组织对于村庄事务没有主动介入的必要性,公共物品供给等事情是属于“可做可不做的”,目前一些仍愿意积极参与村庄事务的村干部,都是凭着自己的工作热情和奉献精神,而大部分村干部,只是消极应付上级指派的各种形式工作,按时做好表格和文档,将“软指标硬指标化”[5]
(三)、土地制度设计愈加凸显“个人本位”:
实行土地联产承包责任制以来,国家政策一个总的趋势是“还权于民”,国家对于农村土地制度的最新提法是“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”[]。在国家政策的不断强化下,农村土地越来越凸显出“个人本位”,而“村社本位”则在不断被削弱。[6]土地制度持续虚化村集体的权利,这给村庄的公共物品供给设置了颇多障碍,土地承包权“物权化”,使得村庄内部的土地调整不再有操作空间,当公共物品需要占地时,由于土地权利固化,被占地的村民都不愿把土地拿出来,其一出于土地预期,在当前土地制度下,土地拿出去就是永久性的流失,其二出于公平观念,村民会想,“大家的事,凭什么我出地别人不用出?”目前农村土地的制度设计使得村庄公共物品供给出现了“反公地悲剧”[7],即在村庄这个“公地”内,存在着太多权利拥有者,每个权利拥有者都可以禁止他人使用,后果就是关于公共事业的合作搞不成,资源无法充分利用。而以前村集体拥有土地调整权力的时候,有能力把所有享受该公共物品的村民的土地进行统一再次分配,这样就可以使享受公共物品的成本以一种比较公平的方式平均分摊到各村民头上。重庆B村于1997年以筹资筹劳的形式修了一段村级道路,当时村集体还能对土地进行集中调配,因此源于修路的村干部与村民之间、村民与村民之间的矛盾较少,被道路占地的村民能够通过土地调整得到土地补偿。2011B村又准备通过“一事一议”来组织村民修一段道路,上面的项目资金已经批了下来,但村干部对于该项目是否能顺利实施心里没底,关键就在于土地无法调整,对于被占地的村民只能用金钱补偿,有些村民通情达理只要象征性补偿,而有的村民借机狮子大开口,至于能否最后说服这些村民,村干部表示只能尽力而为。
而且,现今这种土地制度,在人口流动频繁的大环境下,对于村庄公共物品建设的负面影响将越来越大。外流出村庄的人员,一部分已经脱离农业生产,并在城市中稳定地居住下来。这部分离开农业和农村的人,往往在村里仍保留着土地,他们是土地权利固化的最大受益者,他们不参加农业生产却仍能享受到有关土地的若干好处,小的利益如粮食补贴和土地租金,大的利益如征地赔款,另一方面,他们又不需要为村庄建设尽义务,碰到公共事业如道路占地时,他们会理直气壮地说,“我都不走那条路,为什么要出钱?”当村庄成员权与土地承包权分离的时候,村里想搞公共事业,与这些不在村人员谈判时将花费巨大的交易成本,且不一定能够谈判成功。
(四)、村民政治人格尚未健全:
建设法治国家、建立民主政治,一个最基本的条件是政府和民众行事时都能服膺一套“公共规则”,彼此能够履行相应的权利和义务。税费改革后,国家对于乡村组织进行了严格的约束,并把“和谐”和“稳定”作为基层工作的重中之重,种种限制后,基层的“酷吏”大大减少。但由于基层的“公共规则”没有确立,干部和村民都只是在国家的大政治环境基于趋利避害的考量而调整自己的角色行为,现代政治素养并未扎根于二者,因此基层的政治生态尚未有一套合理而稳定的民主运作逻辑,常常呈现的是“钟摆式”的运动:国进民退时,“酷吏”横行,国退民进时,“刁民”丛生。税费改革后,大量资源注入农村,这些资源改善了村民的生活质量,同时也滋生了不少村民“等靠要”的思想,一切公共物品都等待国家供给,“一事一议”式的村庄合作模式被村民摒弃,而且,村民还学会了利用“和谐”和“稳定”的政治环境来为自己谋利。在一些资源输入较多的村庄,这种现象表现得尤为明显,以重庆C村为例,政府为了凸显政绩,免费在C村投入了大量公共物品,村民们已经养成了上级白送的习惯,村里要搞筹资筹劳的事情几无可能,调查中,有些村民颇为气愤地向我们投诉,说政府不负责任、太小气,人行便道应该铺水泥路,为什么现在只铺了石板路?C村的邻村G村是一个“扶贫村”,政府直接投放的资源更多,村民“等靠要”的现象也更为严重,G村部分村民看到政府现在帮村里修了几条路,觉得税费时期以筹资筹劳方式修路的做法太过吃亏,便要求村集体退还税费时期修路的集资款,G村还有相当多的村民自发组成小队,在高速路口专门拦政府牌号的小车,拦下来以后就请求政府再给若干项目。
村民政治人格尚未健全之时,在没有配套程序的情况下输入大量资源,只会激发村民对于权利的无穷想向同时理所当然地缩小自己的义务,只讲权利而不讲义务的“无公德的个人”[8]越来越多。最终关于农村公共物品会形成一套古怪但又在现实中成立的逻辑链条:政府投入大量公共物品资源→农民形成依赖思想→“一事一议”难以达成→更加依赖政府投入→政府需要投入更多资源。仅是投入资源而不同时塑造民主政治风气,政府最后会发现资源投入竟成了破坏“一事一议”的负面力量,资源输入越多则民众“等靠要”的思想越发被“培养”起来。

四、解决问题之道——村民自治:

农村公共物品的供给模式,总是相对应于国家关于基层的治理模式。传统时代,国家对于村庄的控制主要依赖于族长、士绅等基层人,村庄治理有许多自治的空间,村庄公共物品如水利和防盗多以村落社区为单位来提供,传统时代村庄公共物品供给的长处是依托“熟人社会”中的血缘共同体和地缘共同体从而以较低交易成本完成合作,但以村落为单位的供给也有一些不足之处:如一村之力毕竟有限,其只能提供有限的几种公共物品,像教育、医疗等村落显得力所不逮,又如以村落为主体难以组织跨村落的公共物品供给,村落要进行超社区的公共设施建设十分吃力,以水利为例,传统时代在国家级大型水利工程和村庄小水利之间存在很大的空缺,[9]另外,村落间的谈判成本颇大,所以历史社区之间的“水权”纠纷非常之多
清末以降,各任政府都在着手建设新型的“民族-国家”政权,国家对于基层的治理思路有了急剧的改变,国家要改变“皇权不下县”的旧模式而把政权触角渗入乡村,一方面提取资源来支持国家发展的转型,另一方面也输入新型的公共物品来让基层转变得更加“现代化”,如新式学堂、新式防卫力量(警察)等等。清政府和民国政府在对基层进行新式治理时,提取资源力度过大,导致乡绅等保护性经纪离开村庄的政治舞台,而地痞恶棍等营利性经纪充斥于乡村管理职位,私吞截留国家提取的资源。国家政权扩张并未带来治理效益的增加,引起“国家政权的内卷化”。[10]
新中国成立后,国家在基层安排了“三级所有,队为基础”的组织建制,在村庄中成功地建立了稳定而可靠的“人”,解决了政权“内卷化”的问题,于是这一时期,国家顺利地从村庄中提取了大量经济资源和人力资源,有效支援了中国的工业化和城市化,同时,国家凭借强大的行政调配能力,使村庄多方面的公共物品得到改善,如提供了以往村庄没有的公共物品,像医疗保健服务的开展,让农村人口的平均寿命大大增加,又如从整体的角度提供跨村庄的公共物品,这一时期,国家不仅建立了许多大型水利工程,而且依靠动员乡村组织建设了很多中小型水利,在管理上也形成了自上而下的六级管理组织系统[11]。但在卓有成效提供许多公共物品的同时,公社亦需要付出沉重的组织运行成本,过高的的管理成本和监督成本,导致了公社制度的瓦解。
公社制度解体后,国家为了转变农村管理方面的“真空”状态以及解决农村公共物品供给失效的问题,开始推行“村委会”这种新的组织依托并设计了相应的村民自治制度。[12]村委会和村民自治制度在运行的很长一段时间里,治理功能大于民主功能,村级组织很多时候成为了乡镇政府的一条“腿”,协助完成上级分派的各项任务尤其是收取税费和计划生育,相应的,乡镇政府为了激励村级组织的工作积极性,给予了各种反馈性奖励并处处包庇村干部的过激行为,乡村两级形成了利益共同体[13]。改革开放后,“分级包干制”和“分税制”等一系列财政分权措施的实行,使基层政府财源紧张,其不得不在税收之外另收各种资费来维持公共物品供给,这就使制度外供给的模式延续下来,同时,由于乡村利益共同体在治理方面的强势压制了村民自治的发展空间,民众对于乡村组织没有有效的民主监督手段,乡村组织很多时候借制度外供给巧立名目乱收资费以扩充财政,治理中的“内卷化”问题又重新出现,这也最终导致了“三农危机”爆发和税费改革的到来。
从以上可以看出,农村公共物品供给关键在于让村庄内生力量与国家外生力量达到良性平衡。仅有村庄内生力量,囿于财力、权力、建设能力,公共物品供给的数量和范围都很有限,而仅有国家外生力量,又难以解决国家在基层的组织运行成本过高、中饱私囊的自利倾向、需求偏好与村庄不一致等问题。税费改革,对于提高农村公共物品供给绩效是一次很好的契机。首先,国家输入大量公共物品资源,让乡村组织从繁琐的收取税费任务中脱身,也让广大农民摆脱了沉重的税费负担,以往制度外供给中暴露出的种种弊端可以得到解决。其次,税费取消,压力型体制大为松动,乡村利益共同体随之解体,村民自治有很大的发挥空间,[14]通过各种民主制度可以转变如自上而下决策等现象。国家外生力量不再过度提取资源反而输入资源,而村庄内生力量又有空间通过村民自治以民主的方式来支配输入的资源。
目前的问题是,大量的国家资源下乡,却没有一种有效的接应方式,国家没有利用好村民自治制度这个中介来连接上级资源和村庄,输入资源只意味着事情做了一半,更为重要的是如何将资源转化为基层的“善治”。经历了“三农危机”后,国家对村级组织表现出了不信任感,国家缩小了村级组织的财源和权力,并绕过村级组织来实施各种惠农政策,其一是通过各部门“条条”的方式来投放项目资源,其二是把各种补贴直接发放到农民账户里。税费改革前,由于乡村利益共同体的强大,屏蔽了村民自治的发展空间,税费改革后,由于村级组织弱化,村民自治有了理论上的发展空间却失去了实践运行的载体。现在只有自上而下的国家资源输入,而没有自下而上的村庄承接,结果“国家财政+社区自助”这一外一内两种公共物品供给模式皆不得力,项目资源输入的效益不尽人意,而“一事一议”又难以达成内部合作。以前资源提取要通过基层组织这个中介,目前的资源输入同样要通过基层组织这个中介,“输入式供给”应利用村民自治的完善来提高绩效,具体如下:
(一)、塑造村民自治的组织基础,没有此,村民自治在形式架构上将“空壳化”。首先要加强村集体的财力,可以把“条条”式分配的项目资金转为“块块”式地、较为平均分配地到各村,让各村村集体都有一批可用于公共物品供给的资金,这笔资金可由政府有关部门进行监管和审核,但使用的主动权应掌握在村级组织手中。如此一是可以缓解项目资源分配不平衡的问题,就算无法解决地方财政这个结构性问题,起码可以减少因为政绩、人脉关系等人为因素导致在公共物品供给方面出现“马太效应”,起到防止公共物品过度供给或过少供给的作用,同时由于遏制了“政绩中心主义”和“跑部钱进”等政府的偏差行为,可以促使政府进一步向公共服务型政权转变。二是可以有效表达村民的公共物品需求偏好,依靠政府自上而下的决策,难以确实估算村庄需求,而当村民在资源使用方面具有主动性的时候,就可以把资金使用到“刀刃”上。三是可以改变“一事一议”可议而不可执行的局面,“一事一议”的投票规则名义上是“多数票”规则,实际操作过程中体现的却是“一致同意”规则,由于决议没有强制执行力,不愿合作的村民影响不了投票中的主导趋势,但其在实践中可以用不出钱来抵制合作进行,只要有一个“搭便车”者出现,合作中的公平性就被打破,从越来越多的人放弃合作。在村庄“原子化”趋势越来越严重的情况下,利用民主制度来提取资源困难重重,但如果利用民主制度来分配村集体的资源却是可行的,[15]分配资源可以真正履行“多数票”规则,由于资源掌握在村集体手中,少数村民不合作的意愿不会影响最终公共事务的执行。
除了财力,还要加强村集体的治理能力。有了资金,可以激发社区的活力,但一个社区同样需要协调和组织具体事务的能力。打造基层服务型组织的方向应该是规范其权力的运作而不是取消其权力的运作,目前村级组织虽然没有了做坏事的能力,却也丧失了做好事的可能。在乡村利益共同体解体后,应该利用村民自治来重新定位村级组织的角色。在村庄公共物品供给中,如道路和水利涉及的都不是一家一户的事情,村级组织一是需要有协调人与人关系的能力,即村级组织有行政资源来组织村民以商议、投票等各种形式搞好公共事务,二是需要有协调人与地关系的能力,即村庄的土地制度设计应留有余地,让村级组织可以灵活地根据具体情况来调控土地以保证公共设施建设顺利进行。
(二)、塑造村民自治的民主基础,没有此,村民自治在内核价值上将“空壳化”。村民自治直接作用是监督管理集体财产转化为村庄公共物品,更为重要的是培育现代公民所应具有的民主素质。自1998年《村组法》正式颁布以来,民主选举在全国农村得到了大力推广,虽然这让村民受到了一定程度的民主教育,但由于其它三个“民主”未能同步发展,基层民主没有真正扎根于村庄。没有其它三个“民主”辅助,民主素质和民主精神无法在村庄中发轫成长,结果一是导致民主的片面化,即只村民主张自己的权利而不关注义务,关注自己利益而弃置村庄集体的利益,关注国家的给予而不愿付出,结果二是导致民主的形式化,民主选举越来越成为只有投票行为而无民主实质的民主仪式,最终只能沦为“选主”[16]。民主素质的培养无法一蹴而就,其并非照搬一套民主制度或宣传几个民主概念就能完成,民主素质需要在实践中学习、培养、塑造,如今的公共物品供给正提供了这样的一个机会,如果公共物品资源投放到村,村民会很有积极性地就这些资源如何使用进行讨论、商议、投票,民主会议既能督促村级组织往民主管理的方向不断完善,又能让村民进行民主素质方面的自我训练和自我教育。[②]具体而言,一是民主决策,村民以“公共选择”的方式来表达公共物品偏好,即根据具体情况决定优先供给哪些公共物品、确定这些公共物品需要多少资金以及何时应该维修保养;二是民主监督,目前资源在下乡过程中浪费严重,被灰黑势力等群体大量截留,村民无法进行有效地监督,原因之一在于工程由上级政府发包,承包商无需对村庄有所承诺,原因之二在于村民对于资源的一次分配和二次分配享有的知情权过少,村民很多时候不知道投放了什么工程、工程标准是什么、工程承包给了谁。而当资源由村庄掌控,村集体自主发包工程,村集体对承包者有法律意义上的监督能力,而村民在开会中可以并明确得知公共设施建设的各种信息,改变信息不对称的状况,村民可同时监督村集体和承包者,信息透明让民主监督能真正落实。
自清末以来,国家政权建设重心在权力下沉提取资源以及塑造民族-国家观念等方面,在以上较为宏大的目标实现后,新时期的国家政权建设应把目标转向更为细微和具体的方面,如地方秩序的维系[17]。具体来说,就是怎么把国家资源、公共服务、民主建设、村民自治、公共规则等诸多从逻辑上看来对基层治理有益的元素整合到一个系统之中。目前,农村公共物品供给与村民自治有天然的亲和性,二者应该结成相辅相成的关系,一方面,村民自治中的民主机制,可以提高公共物品输入的绩效,把外来资源和内部的需求有效连接在一起,让国家资源反哺的大政方针确实增加农村的福祉,公共物品的有效输入,可以改善村庄的物质层面,而这又能增强村民对于村庄的认同感,使人财物不至于迅速地流出村庄,另一方面,国家向村集体投放公共物品相关资源,可以为村民自治的民主机制提供实践的空间,村民在一次次具体的决策和监督中不断培养民主素质,村级组织同样在一次次具体的组织和动员中不断型塑公共服务的角色。民主风气,也是国家向村庄输入的一种公共物品,而这无疑比物质性公共物品的输入更为重要。

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本文为2010年度教育部人文社会科学研究一般项目“农村公共品供给需求表达与效率研究”(批准号10XJA630006)的研究成果。

[]2008年中共十七届三中全会提出。

[]“四议两公开”的设计缘起就在于此,其本质就是要让村民民主地决策如何分配输入村庄的资源,但由于多数村庄没有资源可以分配,使得“四议两公开”在很多地方成为形式。


发表于《经济与管理研究》2011(12)
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虾哥的个人空间 虾哥 发布于2012-05-07 17:51:34
感觉文章很好,尤其是对“农民的认同单位越来越趋于“原子化”的解析。一直觉得农村怎么一碰到事了就乱成一团,矛盾重重的,没碰到事大家还表面一团和气。村民自治任重而道远啊!
走在乡土上 耿羽 发布于2012-05-08 11:47:01
国家面对千家万户村民,无论提取还是输入资源,成本将极高。
柯鹏程的个人空间 柯鹏程 发布于2014-01-22 18:35:39
大哥,以后字可以放大些吗?看得好辛苦啊。
南池子 南池子 发布于2014-01-22 21:24:21
回复 2# 的帖子
众口难调,又各自为阵营。加之不离人情,家底不一致,说话分量不一样,经常容易互相猜忌,问题没有简单,只有复杂。
越来越个人的倾向,导致大家再思考利益的时候往往是设计如何公平分配,而不是再生产价值。打个比方,就是一块地要么租给别人赚钱,要说不清楚干脆就卖,大家平分就没话说了,很少会集资或者再投入,想个办法建个厂或者做企业,让大家长期有资金入账,而不是做死功夫。
沙野的个人空间 沙野 发布于2014-01-29 10:41:04
严重同意!
免费在C村投入了大量公共物品,村民们已经养成了上级白送的习惯,村里要搞筹资筹劳的事情几无可能,调查中,有些村民颇为气愤地向我们投诉,说政府不负责任、太小气,


因此大家都很辛苦!
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