耿羽：安徽长丰水改 启示政府角色

　　安徽省长丰县自2002年开启的水利改革，正在给我们更多的启示。
　　2002年，为配合农村税费改革，长丰县政府在全国率先实行了水利改革。长丰水改的一个主要思路，就是政府退出生产用水环节，让供水单位和农户形成直接的商业化买卖关系。
　　政府“放手退出”，表现在以下两个方面：第一是在管理和投入上，即政府不再对供水单位进行管理和投入，让供水单位自主经营，自负盈亏。第二是在组织上，取消了乡村组织过去在供水单位和农户之间扮演的中介角色。
　　政府退出，本寄望于市场行为、商业行为能够更好地实现生产用水市场的资源配置，但后几年的表现，却清晰地显示出了“私有化的局限”。
　　――供水公司自主经营，主要是泵站自主经营，但供水渠道的维修护理，则处在政府和供水公司“两不管”的尴尬境地。没有了渠道的配套服务，泵站改革效果就受到了影响。在破损的土质渠道中损耗的水资源，这个成本往往要由农户承担，农户花了钱却买不到足够的水，这影响了农户第二年买水的积极性。
　　――乡村组织中介角色的退出，进一步削弱了供水单位的组织资源。只靠供水单位，更加无力协调村与村之间的用水。上游村庄往往会采取“搭便车”方法――下游村庄从水电站买水，水必然从自己村庄经过，这样就能不交钱而用上水，而这种“搭便车”行为弱化了下游村庄的买水意愿。另外，水电站在村庄中的组织资源也开始瓦解，直接导致了供水单位面临数量众多的零散农户，由于交易成本无比庞大，水费收缴成了大问题。
　　从这几年实施的效果看，长丰县水改并没有取得预期的成效，水改甚至在一定程度上造成了供水单位和村庄“双输”的负和博弈，即供水单位有水卖不掉，村庄缺水却没有水用。大中型水电站等大水利供水单位不但没有改“活”，相反还越来越萎缩。
　　长丰县政府也已经看到了水改失利的问题所在。目前，长丰县政府正准备在水利事务中重新注入政府的力量，即县政府主导推行的“农业生产合同供水”。
　　更值得我们思考的，是基层村庄的公共问题治理。在市场化力量不断侵袭下，已经有越来越多农村成为 “原子化”的村庄，如何解决这类村庄的水利合作等公共问题，是摆在我们面前的一道难题。
　　通过重建血缘组织来解决合作问题，基本是不可能的，因为宗族、小亲族、户族这些血缘组织赖以生存的村庄文化结构已经不复存在。用水协会这类契约型组织，在缺少权威基础和经济基础的前提下，能够发挥的效用也很有限。在目前情况下，强化行政性组织在村庄水利等公共问题上的作用，是最可行的。
　　在税费改革之后，乡村组织的资金实际上被压缩，自身运转都成了大问题。因此，县、市、省级行政性组织应扮演好扶持型的角色，对乡村水电站等公共工程进行资金上的扶持（如水渠硬化、机器保养等）。而乡和村行政性组织应扮演好引导型的角色，这两级组织“扎根”于基层，熟悉村庄中的各种事务，并且有直接的行政资源对村庄进行管理。乡村组织还可以做好村庄内部的组织工作，在组织农户方面重新发挥作用。
　　村民小组是村庄中一个非常基础性的水利合作单位，应继续保留村民小组这一级行政性组织，不能盲目地并组、撤销，以便村民有一个基础性的博弈和协商平台。
　　实际上，不仅于是水利问题，类似于农业生产合作、农村金融等问题，都可以采取类似角度思考，以重建基层乡村治理。

写于2009.8

刊于《第一财经日报》2009.10.26